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新机制指导
国家发展和改革委员会 财政部
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年，在一定程度上发挥了改善公共服务、拉动有效投资的作用。 但在实践中，也出现了一些需要解决的问题。 为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，有效激发民间投资活力，现就规范实施提出如下指导意见政府与社会资本合作新机制（简称新机制）。
一、准确把握新机制总体要求
我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，全面准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，协调发展与安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥政府和社会资本合作新机制的作用。发挥市场机制作用，拓展民间投资空间，坚决遏制地方政府新增隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运营。
（一）聚焦用户付费项目。 政府与社会资本合作项目应以用户付费项目为主，明确收费渠道和方式。 项目运营收入可覆盖建设投资和运营成本，具有一定的投资回报。 应该不会因为采取政府与社会资本合作的模式而额外增加地方财政的未来。 支出责任。 政府可以在严防新增地方政府隐性债务的前提下，在符合法律法规和相关政策要求的前提下，按照平等对待的原则，对项目建设期间的使用者付费项目提供政府投资支持； 政府缴费只能按规定补贴，运营建设费用不能补贴。 此外，财政资金不得通过可行性缺口补助、保证产量、可用金等方式支付项目建设和运营费用。
（2）全部采用特许经营模式。 政府与社会资本的合作都应以特许经营模式来实施。 根据项目实际情况，合理采用建设-经营-移交（BOT）、移交-经营-移交（TOT）、改造-经营-移交（ROT）、自建等方式。 - 运营-移交（BOOT）、设计-建造-融资-运营-移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确规定建设和运营期间资产的归属，明确权责利各方。
（三）合理把握重点领域。 政府与社会资本合作仅限于有营业收入的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施及交通枢纽、物流枢纽、物流园区项目、城市供水、供气、供热、停车等交通项目市政工程，城市污水、垃圾收集、处理及资源化利用等生态保护和环境治理工程，具有发电功能的水利工程，体育、旅游公共服务等社会工程，智慧城市等新型基础设施工程城市、智慧交通、智慧农业、城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量与改扩建有机结合的项目。
（四）优先考虑民营企业参与。 要坚持初心、回归原点，鼓励民营企业最大限度参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《特许经营新建项目清单》 《支持民营企业参与（含改扩建）项目（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。市场化程度高、公共属性弱的项目应独资或由民营企业控股；涉及国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权比例原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性的项目，公共属性较强的项目属性和自然垄断属性，要积极创造条件支持民营企业参与。 积极鼓励民营企业参与清单所列领域以外的政府与社会资本合作项目。 外商投资企业参与政府和社会资本合作项目，按照外商投资管理相关要求并参照上述规定执行。
（五）明确管理职责分工。 国家发展改革委要牵头推广特许经营模式，切实加强政策引导。 地方各级人民政府要切实承担主体责任，规范和推进本级政府管辖范围内的特许经营项目。 地方各级人民政府可以依照法律、法规的规定，授权有关行业主管部门、事业单位等作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营计划的编制、选择加盟商、签订特许经营协议、项目。 实施监管、合作期满移交、验收等。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把控项目特许经营方案等相关内容，按照规定履行项目审批、核准或备案职责。与法律法规。 各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大金融监管力度，严格金融纪律。
（六）稳步推进新机制落地。 把握工作强度和节奏。 2023年2月政府与社会资本合作项目清理核查前尚未完成招标采购手续的项目，以及后续新实施的政府与社会资本合作项目，应按照本指导意见规定的新机制执行。 贯彻执行并不再执行《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、财政部、中国人民银行关于在外地推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》 2015年5月发布的《公共服务管理办法》（国办发[2015]42号）。
2、规范推进建设实施
（七）严格审查特许经营方案。 拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应当参照可行性研究报告编制规范，牵头编制特许经营方案，并参照政府投资项目审批权限和要求，以及有关各方应履行审核程序，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出（服务）计划。 审查特许经营方案时，应同时进行特许经营模式的可行性论证，对项目是否适合特许经营模式进行认真比对论证； 必要时可以委托专业咨询机构进行评估，提高可行性论证的质量。
（八）公平选择加盟商。 项目实施机构根据批准的特许经营方案，依法依规通过公开竞争的方式选择加盟商（含加盟联合体，下同）。 应将项目运营计划、单价、特许经营期限作为选择加盟商的重要评价标准，重点关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用等级状况。 选定的加盟商及其投融资、建设职责原则上不予调整。 确需调整的，应当重新执行加盟商选择程序。 根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收期等合理确定特许经营期限，充分保护加盟商的合法权益。 特许经营期限原则上不超过40年。 投资规模大、回报期长的特许经营项目，可根据实际情况适当延长，但法律、法规另有规定的除外。
（九）规范特许经营协议签订。 项目实施机构与特许经营者应当在平等法律地位、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。 需要设立项目公司的，项目实施机构应当与加盟商签订协议，同意在规定期限内设立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。 特许经营协议应当明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获取方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等，并规定双方的权利、义务和责任。
（十）严格执行投资管理程序。 政府以注资方式提供投资支持的特许经营项目，按照《政府投资条例》有关规定办理审批手续； 社会资本方自主投资的项目，按照《企业投资项目审批和备案管理规定》有关规定办理审批或备案手续。 规范实施项目调整程序。 已完成审批、核准或备案手续的项目，发生建设地点变更、主要建设内容调整、建设标准调整等重大情况的，应报原审批机关重新实施该项目审查程序。 如有必要，应重新实施。 开展特许经营模式可行性研究和特许经营方案审查。 特许经营项目法人确定后，前期办理审批、用地、规划等手续时与项目法人不一致的，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应当提供必要的支持和便利。
（十一）做好项目建设实施管理。 加盟商应做好项目前期工作，严格按照相关规定优化项目建设方案，合理安排工期，有效控制成本，保证项目质量，做好开业准备。 对地质条件复杂、施工风险高、养护维修难度大的工程，要完善勘察和施工设计，加强施工风险控制，防止半途而废。 工程竣工后，应当依照法律、法规的规定及时组织竣工验收和专项验收。 需要试运行或者试运行的项目，应当符合相应要求，取得试运行或者试运行许可证后，方可投入试运行或者试运行。
三、切实加强运行监管
（十二）定期开展项目运行评估。 项目实施机构要会同有关方面对项目运行情况进行监测分析，开展运行评估，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品和服务的质量和效率。 项目实施机构应将公众意见作为项目监测分析和运行评价的重要内容，加大公众监督力度，并按照有关规定开展绩效评价。
（十三）处罚违法违规、失信行为。 加盟商违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，引发重大质量安全事故或者突发环境事件的，有关方面应当责令限期改正，并依照法律法规的规定给予处罚。 提供的公共产品和服务不符合特许经营协议约定标准的，被特许人应当按照协议承担违约责任。 依法依规将项目相关方失信信息纳入全国信用信息共享平台。
（十四）规范特许经营协议变更和项目交接。 特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致的基础上依法签订补充协议。 特许经营期限届满或者提前终止的，应当按照协议并依照法律法规的规定办理移交或者退出。 严禁以提前终止为由，通过建设-转让（BT）模式将特许经营权变相借用； 拟继续采用特许经营模式的，应按规定重新选择加盟商，同等条件下可优先考虑原加盟商。 特许经营期内因改建、扩建等需要重新选择加盟商的，同等条件下可优先考虑原加盟商。 因特许经营协议产生的各类争议，鼓励友好协商解决。 必要时，根据争议性质，您可以依法依规申请仲裁、申请行政复议或者提起行政、民事诉讼，并妥善处理和解决。
（十五）建立定期信息披露机制。 项目实施机构要依托国家投资项目网上信息平台，及时向社会公开项目建设内容、特许经营招标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非保密信息。审批和监管平台。 加盟商应通过适当方式向公众披露项目的季度经营情况、经审计的年度财务报表等信息。
4、加大政策支持力度
（十六）加强组织实施。 各地要强化主体责任，完善工作机制，认真组织实施。 各有关部门要加强协调联动，明确政策规定，强化实施监督。 国家发展改革委要制定特许经营方案编制纲要、特许经营协议范本和实施细则，指导各地按照国家发展改革委要求，安全有序实施政府和社会资本合作项目。新机制，会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好的制度环境。
（十七）提供要素保护和融资支持。 支持利用地下空间进行开发建设，在不改变项目地表原有土地类型和使用状况的前提下，提高土地利用效率。 支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产更新改造，提高资产利用效率。 探索分级设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快前期手续。 鼓励金融机构按照风险可控和商业可持续的原则，通过预期收益承诺等方式为特许经营项目提供融资支持。 积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域房地产投资信托基金（REITs）。
（十八）支持创新项目实施方式。 鼓励加盟商通过技术创新、管理创新、商业模式创新，降低建设和运营成本，提高投资回报，推动政府和社会资本合作项目更好实施。 在保证项目质量和产出（服务）效果的前提下，加盟商通过加强管理、降低成本、提高效率、积极创新所获得的额外收益将主要属于加盟商。 鼓励有条件的国有企业通过特许经营模式参与存量资产盘活，形成投资良性循环。
附录
支持民营企业开展新型特许经营
（含改扩建）项目清单
（2023年版）
1. 私营企业独资或控股的项目
（一）环保领域
1、固废处理及垃圾焚烧发电项目
(2)市政领域
2、园区基础设施项目
3.公共停车场项目
（三）物流领域
4、物流枢纽及物流园区项目
（四）农林领域
5、农业废弃物资源化利用项目
6、旅游农业和休闲农业基础设施项目
7.林业生态工程
（五）社会领域
8.运动
九、旅游公共服务项目
2、民营企业股权比例原则上不低于35%的项目
（一）环保领域
10、污水处理工程
11、污水管网工程
(2)市政领域
12.城市供水、供气、供热工程
（三）交通领域
13、城际铁路、资源开发铁路及支线铁路、铁路客货运商业及延伸经营项目
14、收费公路项目（投资规模大、建设难度高的收费公路项目除外）
15、小运量轨道交通项目
（四）物流领域
16.机场货物装卸设施项目
17、国家物流枢纽和国家骨干冷链物流基地项目
（五）水利领域
18、具有发电功能的小型水利工程
（六）新基建领域
19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目
20.数据中心项目
21.人工智能算力基础设施项目
22.民用航天基础设施项目
三、积极创造条件，支持民营企业参与项目
（一）交通领域
23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划、区域规划的铁路项目
24、收费公路及其他投资规模大、建设难度高的项目
25、城市地铁、轻轨及城（郊）铁路工程
26.民用交通机场项目
(2)能量场
27.农村电网改造升级工程
28、石油天然气管网干线或支线工程
29.石油、天然气储存设施项目
（三）水利领域
30、具有发电功能的大中型水利工程
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